La Constitución de 1994 fijó la obligación de cambiar la ley que rige el reparto de recursos entre la Nación y las provincias, pero nunca se logró un acuerdo político; cuáles son los cambios que reclaman los expertos y qué está en juego
Nadie duda de que la organización federal argentina requiere una nueva institucionalidad fiscal. La reforma de la Constitución de 1994 ordenó modificar en dos años el sistema de coparticipación a través de una ley convenio, la que requiere de un acuerdo entre la Nación y las provincias que debe ser refrendado por las legislaturas provinciales y por el Congreso. La mora es significativa y, en este período, se fueron multiplicando los parches; la falta de coordinación fiscal no hace más que acumular inequidades e ineficiencias.
Como todos los gobiernos, también el de Javier Milei apunta a una reforma de la coparticipación y se comprometió a lograrla ante el Fondo Monetario Internacional (FMI), aunque hasta el momento no hay ningún avance.
El actual sistema de reparto -que es diario y automático- rige desde 1988 y establece el porcentaje que le corresponde a cada provincia. Desde que entró en vigencia esa norma aparecieron nuevas jurisdicciones (Tierra del Fuego y CABA) y se sancionó la propiedad provincial de los recursos naturales, lo cual “profundiza las asimetrías” por el cobro por parte de algunas provincias de regalías, señala el think tank Fundar que añade que, en varias oportunidades (1980, 1992 y 2015) se sustrajeron recursos de la masa coparticipable para financiar la previsión social, por lo que “se hace necesario discutir paralelamente” ese esquema.
Milei, en su primera asamblea legislativa, planteó como uno de sus objetivos la reforma de la coparticipación. Semanas después terminó incorporada a las condiciones del nuevo acuerdo. La convulsionada relación que mantiene la Casa Rosada con los gobernadores complica el empezar a andar un camino que es complejo porque toca intereses y es difícil conseguir consenso. Un punto clave a tener en cuenta es que para la modificación no requiere unanimidad, sino mayoría.
Según datos del Iaraf que dirige Nadín Argañaraz, aproximadamente el 67% de la recaudación nacional queda para el gobierno central y el resto va a las provincias (si se toma la presión tributaria consolidada, es casi por mitades). Entre los años 1984 y 2003, las provincias recibieron, en promedio, 53% de la masa coparticipable; después promediaron 58,8%, describe Fundar.
Un segundo nivel, el de coparticipación secundaria, define el reparto entre las provincias. Por ejemplo, a Buenos Aires va 21,3%; a Santa Fe, 8,7%; a Córdoba, 8,4%; a Chaco y Entre Ríos 4,7% y a Tucumán, 4,6%. En la ley no hay criterios demográficos, de necesidades básicas insatisfechas o de extensión territorial para establecer la distribución. En la práctica esos porcentajes se fueron modificando.
Entre 1992 y 2021 se firmaron 11 consensos o pactos fiscales, con efectos desiguales y en muchos casos transitorios, repasan Agustín Lódola, Guido Zack y Cynthia Moskovits en el estudio “Hacia una nueva coordinación tributaria federal” elaborado para Fundar. Si se toman todas las transferencias que las provincias reciben desde Nación -coparticipación, leyes especiales y giros no automáticos- estas alcanzaron el 5,7% del PBI entre 1984 y 2003; aumentaron a 8,2% entre 2004 y 2015 y representaron 9,1% en 2023.
De ese total, 75,6% corresponde a la ley de coparticipación, que comparte tributos entre niveles de gobierno en forma automática y de libre disponibilidad y tuvo una tendencia creciente en los últimos años, en especial en la última década como consecuencia del fallo de la Corte Suprema de Justicia en 2015 que devolvió a las provincias el 15% de la coparticipación.
Barajar y dar de nuevo
Osvaldo Giordano, titular del Ieral de la Fundación Mediterránea, sostiene que la ley original y sus parches terminaron generando “daños graves porque genera incentivos perversos”. Incluye entre esas derivaciones la existencia de “provincias feudales, puesto que reciben plata sin ninguna contraprestación exigida. El esquema empobrece a las que más ponen y también a las que supuestamente beneficia porque terminan generando Estados grandes e ineficientes”.
A su criterio, hay que ir a un esquema “más disruptivo. Tender a la correspondencia fiscal; distribuir potestades tributarias, que cada uno se financie con lo que cobra. Los giros no automáticos se deben eliminar”. Admite que, con la disparidad de desarrollo que existe entre las provincias, ese modelo “no funcionaría para la zona más pobre aunque sí para la mayor parte del país”.
Según Fundar, la Argentina es el tercer país con mayor desigualdad territorial entre 42 casos analizados, solo detrás de Rusia y Eslovaquia. Mientras CABA registra el PBI per cápita más alto del país, Formosa tiene apenas 10% de ese valor. La distribución de los recursos naturales acentúa esas brechas: Neuquén, Santa Cruz o Chubut reciben ingresos por regalías que otros distritos no perciben.
Jorge Colina, de Idesa
“Con la significativa caída de las transferencias no automáticas -puntualiza Argañaraz- la relación entre ambas partes se concentra más en los giros automáticos que otras veces. Esa es una característica nueva y le da otro cariz a la discusión”. Para él, la clave es si se va hacia un sistema devolutivo relacionado con la eficiencia o se mantiene el redistributivo. En la actualidad, por ejemplo, Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe son aportantes netas de recursos mientras que la mayoría recibe más de lo que pone.Comparte que un súper IVA en el que la Nación se quede con 10% y que cada provincia sume la alícuota que entienda que corresponde es una alternativa y también considera la necesidad de un fondo de equiparación que parta de una recaudación base “y todo el aumento por encima se reparta con criterios como el de las necesidades básicas insatisfechas de manera tal que las jurisdicciones menos desarrolladas no bajen su capacidad de gasto actual porque crecerían menos”.
“Propuesta para un Nuevo Régimen de Coparticipación Federal”, es el libro elaborado por el ministro de Economía salteño, Roberto Dib,y su equipo y presentado al presidente Milei, al ministro de Economía Luis Caputo y a sus colegas provinciales. “El sistema actual está obsoleto -dice-. Con el tiempo Nación se apropió de impuestos y también cedió funciones, como en los ’90, sin los correspondientes recursos. Así las provincias tienen cada vez más cargas sin cambios importantes en dinero”.
Menciona que la reforma constitucional del ’94 plantea la necesidad de una redistribución con criterios objetivos y “equitativa. Esa es la mirada de un país completo. Hoy la Nación se queda con casi 70% de los recursos y el resto va para las 24 provincias y 2000 municipios. Claramente, una distribución inequitativa. A eso hay que sumarle que hay algunos impuestos con asignación específica que no son transferidos”.
Dib sostiene que hay que trabajar sobre cuatro pilares. El primero, una nueva coparticipación federal que permita que “todas las provincias tengan los recursos para invertir en su propio desarrollo, en lugar de depender de transferencias discrecionales”. Propone que el fondo a coparticipar se constituya a partir de lo recaudado por Ganancias a la cuarta categoría; impuesto al cheque y un cambio en la distribución primaria de los recursos. Los otros tres son inversión en infraestructura para la integración productiva; impulso a sectores estratégicos como la minería sustentable, energía limpia, agroindustria, economía del conocimiento y turismo, y una visión de largo plazo que permita duplicar el PBI en 30 años. “Queremos que la coparticipación ayude a los objetivos de desarrollo; hay que distribuir recursos y funciones”, sintetiza.
Desde Idesa, Jorge Colina apunta que el status quo en la distribución se mantiene, en buena medida, porque existe la errónea percepción de que se necesita unanimidad para la reforma “cuando no es así”. Coincide en que hay que ir hacia un esquema de correspondencia fiscal.
En esa línea sostiene que una posibilidad sería que el IVA se unifique con Ingresos Brutos (II.BB) y que quede en la provincia en donde se hicieron las operaciones y, cuando sea intraprovincial, se divida en partes iguales. “El efecto sería neutral para Nación porque toda la recaudación de Ganancias quedaría para la administración central”, precisa el economista. Otra alternativa es el súper IVA, en que 10% quede para Nación y 11% para provincias.
Colina reconoce que, en ese modelo, las provincias del NEA -por su estructura productiva- son las más perjudicadas por lo que habría que constituir un fondo compensador. “Lo que correspondería es que CABA, que sería una de las grandes ganadoras al salir de la coparticipación actual, aporte con ese fin. Así y todo, ganaría”. Para ese fondo específico, sí podrían establecerse “penalidades y premios; no se puede hacer en la coparticipación porque es lo que a cada uno le corresponde”.
Zack explica que en Fundar mantienen la coparticipación pero plantean una metodología de cálculo de la distribución primaria y secundaria que calcula la recaudación potencial de cada distrito por su esquema productivo y necesidad de gasto estandarizado (cantidad de habitantes, edades): “La resta entre ambos ítems marca cuánto se deben llevar. De esa manera se generan incentivos para que recauden bien y gasten de manera eficiente; el excedente que logren les quedará para gastos adicionales o bajar la presión tributaria”.
Sostiene que esa es una forma de “dar incentivos adecuados sin penalizar a los que reciben más de lo que aportan. Si queremos un país cohesionado, con distribución del ingreso equitativa y en CABA el PBI per cápita es seis veces más que el Misiones, ¿vamos a penalizar a Misiones?”.
Por dónde empezar
Zack indica que el primer paso es “rever” la institucionalidad tributaria federal. Considera que hay que empezar por ahí porque los tres niveles de Estado que deben hacer esa coordinación tienen funciones superpuestas y “ninguno tiene poder de enforcement, con lo que los acuerdos no tiene penalidad por incumplir y, cuando hay un problema, se rompe. Contar con un organismo empoderado sería de ayuda, que determina qué gastos hace cada nivel”. En ese punto, grafica que si la obra pública de envergadura queda en manos de las provincias, la masa “coparticipable debe ser mayor”.
Giordano conceptualiza esa necesidad como “acuerdo de coordinación fiscal” que debe incluir una “identificación clara de qué va a hacer cada nivel de gobierno y, en función de eso, las necesidades de financiamiento”. Marca que la Constitución Nacional fija algunas reglas de las funciones, que se deben “completar con sentido común. En un país federal el rol más importante lo tienen las provincias, con la Nación en un papel de coordinación operativa y de generación de información transparente. Por supuesto, en casos muy excepcionales puede asistir a algún distrito. Pero no puede seguir el hecho de que la Nación hace una escuela y después la provincia debe poner y pagar los docentes”.
Respecto de los siempre polémicos Aportes del Tesoro Nacional (ATN), cuyo fondo se constituye con el 1% de la coparticipación y que cada gestión nacional usa para conseguir sus objetivos con los gobernadores, Colina considera que se deben eliminar en pos del ordenamiento fiscal, que “se podría potenciar” con la reorganización de las responsabilidades entre niveles de gobierno. Está convencido de que la agenda de diálogo entre la Nación y las provincias “se debería extender a cuestiones no monetarias, pero que son muy importantes para la competitividad, como sentar criterios homogéneos en la actualización de los créditos laborales por indemnización por despido en las justicias provinciales y la constitución de los cuerpos médicos forenses para la evaluación objetiva del daño en los juicios por accidentes y enfermedades profesionales”.
